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治理择校堵不如疏
2013-8-9  作者:曾晓东  阅读:  原文链接
◎ 曾晓东 | 文
 

  又是一年招生季。高考成绩刚揭晓,社会批判应试教育的余波还未散去,北京市小升初派位名单也即将公布,“择校”之弊又触动了大众神经。“就近入学”这个原则为什么如此难以执行?治理择校为什么效果总不尽如人意?最重要的是,未来是否有解决之道?

教育改革需要新的思路

  按照目前教育部和各地教育行政部门治理择校的思路,“就近入学”是义务教育阶段教育机会配置的基本原则,“择校”在理论上是不被允许的,这种机械的教育公平是简单化的解决方案。实在想择校,只有去私立学校,这就是教育部反复提及的“择校找私立”路线。但这个看似完美、绝对正确的制度,有很多前提:第一是家长完全按规定程序做,没有讨价还价和投机行为,不过,这有悖于人类的本性,如果没有强有力的制度保障,基本上不可能;第二是有足可以替代优质公立学校的私立学校存在,目前这个前提也不成立。

  在教育界,大家公认的教育体制改革是1985年的《关于教育体制改革的决定》以及1993年的《中国教育改革与发展纲要》。但是,这两个改革也都局限在扩大公立学校办学自主权和保证公立教育经费投入的讨论上。尽管早在2005年国务院就出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中,允许非公有资本进入教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域,支持非公有制经济参与公有制社会事业单位的改组改制,等等,但并没有切实的探索和实验。随着义务教育阶段教育机会配置越来越严格,公立学校规范化程度不断提高,非标准化的教育需求被统一要求“裁剪”的特征就会越来越明显。

  多年来,政府治理择校的实践一直强化教育机会平等,但政策的执行成本很高,社会对教育机会分配的满意度也没有提高,越来越多的家庭选择逃离中国的教育体系。

  由此,另一条治理之路——通过发展民办机构去扩大优质教育资源的供给,应当提上日程。在中国香港,60%的学校都不是公立学校。如果在保障教育公平权的同时,能够通过非营利机构的办学体制多样化去分化市场的择校偏好,建立优质公立学校的替代校,将治理择校和深化教育教学改革统筹考虑,这是疏解择校热的有效路径。

各种类型学校应区别对待

  一个健康的教育体制应该有哪些必要的组成呢?简单地说,有四个主体:公立学校、公立改革校、民办非营利学校、民办营利性学校。各有各的逻辑,各有各的动机,各行其是,政府的首要责任就是把道路铺好,把游戏规则定好,而不是在游戏规则不清晰或规则过于单一的情况下,到处围追堵截。

  对现代社会来说,社会偏好的高度一致可能是一个“灾难”。就治理择校而言,分离社会偏好也应该体现在制度设计中。

  公立学校应绝大多数按照“就近入学”来招生,家长愿意到某个学校上学,就必须购买“学区房”。好的学校所在区域的房价非常高,这是普遍的规律。公立学校的性质,决定了它要严格执行公立学校的招生规则,任何有悖于招生规则的行为都要受到法律的制裁,而不仅仅是教育内部管理制度的约束。

  公立改革校可以借鉴美国的特许学校等,可以因改革而申请使用不同于一般公立学校的招生程序和标准,但要通过“特许”的立法保障实施。而且,这种程序对所有学生都是公开透明的,没有教学改革目的的纯选拔性招生是不被允许的。

  对于民办非营利学校,美国私立学校的主体或者在中国香港地区被称为津贴学校,是以产权不清晰为基本特征的,混合了公共投入、家长学费投入和社会捐赠,它不以营利为目的,以教育为使命,是社会良心的反映。法律为它设置的游戏规则是享有充分自由,但是,要向社会披露信息,要履行社会责任,以换取社会的信任。它可以为了筹资招收捐助百万的富家子弟入学,但要得到理事会的批准;它也被要求招收贫穷但是优秀的子弟用奖学金方式入学,以体现教育的精神。

  民办营利性学校在大多数发达国家都为数极少,它把教育作为生意来做,必须交税,除非政府因产业政策需要给予免税和优待。它仅适用于那些对特殊需要有极高要求的群体。如对寄宿、对特殊课程、对师生关系和学习方式等有特殊偏好的人群。

 

政府管理待打破特权

  目前中国政府对所有公立学校的管理仅是对一般公立学校的管理模式。实际上,中国现有的优质学校,大多数难以适应这种一般的管理方法,于是,他们就想出了千奇百怪的招生考试替代方法。其实,一个国家需要有自己的精英教育体系,体制改革应该给这些学校以选择权,允许他们申请招生考试权,但是必须说明招生考试的设计思想和改革间的关系,必须保证精英的筛选标准对每个人都是一样的。也许由于家庭环境的影响,最后进入这些精英学校的还是父母受教育程度高、家庭社会地位高的学生,但是,从机会上说,所有的学生都应有相同机会的可能性。

  在私立学校群体中,中国现有法律意义上的民办非营利学校,本质上属于民办营利性学校。混淆制度界限的结果是,将社会责任与学校自主权平衡得较好的真正的非营利学校,反而失去了存在的制度土壤。实际上,中国过去曾经有过的“转制”学校,以及现在各名校举办的“国际部”,在产权性质上都符合民办非营利的制度特征,如果能够规范其行为,帮助它们不断清除身上的“逐利性”,这些学校能够很好地利用改革的自由权,向社会展示,当去掉了权力的干预和市场的利诱后,社会办的教育机构可以办成人类理想的承载地。

  中国现有的私立学校大多产权不清晰,它们具有以教育创新和办学为使命的特征,但是,又希望用中国特色混淆制度,不交税、拿政府优惠待遇,同时,又有民办的优势,这才会出现民办教育促进法修订过程中,煞有介事地讨论是否可以取得合理回报的问题。

  应该说,不管是现有民办还是公办学校,由于制度界限不清,游戏规则不明,各类机构在办学过程中,都有“浑水摸鱼”的现象。对此,我们没有必要过多地进行道德上的谴责。好的制度可以让这些问题逐步得到解决。总体上说,中国政府对于公立学校的管理正在逐步完善,对私立学校的管理也正在走向正确的道路,但是,对于中间路线,还缺乏足够的认识。希望教育行政部门和政府能够启动深化体制的改革,用改革分离社会偏好,用阳光透明换得社会的平静和有序选择。

  培育好一个丰富多样的教育市场,除了深化体制改革,还一件事必须要做,就是让学区房成为真正的学区划片入学。实际上,中国也算是模仿学区模式,但是总有特权阶层绕过公开的制度。我们要治理的是透明,要引入社会参与学校管理的新理念。凡是在北京具有高的社会声誉的学校,应该建立社会监察会或是理事会。要用到民主开放的社会管理要素,不能指望用行政体系内部的方法去解决问题。行政体系内部总有寻租的空间,还是要引入社会力量才能打破教育的权力绝对主义,不让学校成为权力的奴仆。■

  作者为北京师范大学教育学部教授

 

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