来自重庆市垫江县的造林大户易科，9月11日兴冲冲走进重庆市林业局造林处的办公室，几十分钟后失望而出。

    易科从2004年起承租了家乡2000多亩荒山坡地植树造林，其中有800亩享受每年每亩245元的退耕还林补助。他此行本来希望能再争取一些退耕还林指标。可是接待他的重庆市林业局造林处处长杨明兴告诉他：“中央已暂停新增退耕还林计划，至少2007年不可能给你增加指标了。”
　　
    杨明兴所说的“暂停退耕还林计划”，是指9月10日新华社全文公布的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（下称《通知》）的核心内容。该《通知》要求“调整退耕还林规划”，“原定‘十一五’期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排”。
　　
    这宣告了历时八年、耗资2000多亿元的“退耕还林项目”停步，转入“巩固造林成果”阶段，为此中央财政将新增投入2000多亿元。
　　
    《通知》在解释如此调整的原因时，明确宣称是“为确保‘十一五’期间耕地不少于18亿亩”。
　　
    在外界看来，“暂停退耕还林”来势突兀，但对实施该项目的林业系统而言，这不过是近四年来退耕还林规模收缩的必然归宿。
　　
    中国自1999年试点退耕还林，2003年达到5050万亩“耕地还林”峰值，2004年退耕指标紧缩至1000万亩，2005年实际已降至700余万亩。在知情者看来，“暂停”不过是委婉的说法，事实上退耕还林计划已经全面告停。

    初衷与结果
　　
    “退耕还林”源于前任总理朱镕基任上的决策。1998年中国长江、松花江特大洪水后，西北、西南地区的生态脆弱问题凸显。加之正值中国粮食连年增产，年产量超过5000亿公斤，“谷贱伤农”现象严重。
　　
    决策者认为，通过“退耕还林”，把一定坡度的耕地变为林地，恢复植被，保护脆弱的生态环境；此外，还可把过剩的国有粮食补给种树农民，减少财政压力。更重要的是，发展生态林、经济林，可改善农村经济结构，增加农民收入。
　　
    中国政府最初的退耕还林目标并不明确，只是规定，“水土流失和风沙危害严重、25度以上的陡坡地段及江河源头、湖库周围、石质山地、山脉顶脊等地区，要全部退耕。”
　　
    时任总理朱镕基把“生态环境保护和建设”视为“西部地区大开发的根本”，与基础设施建设、产业结构调整、发展科技教育一起，作为西部大开发的四大内容。
　　
    当时决策者的设想，概括为16字方针：“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”。 朱镕基曾在1999年指出：“要下决心在长江、黄河中上游地区恢复植被、绿化荒山、保持水土、保护生态，力争五年初见成效，十年大见成效。”中央的政策是，退耕一亩给农户补助300斤或200斤粮食，补助现金20元，补助种苗费50元。补助期限为经济林五年、生态林八年。
　　
    由于当时农业税费负担沉重，粮食价格低迷，农民退耕积极性很高。加上这一政策主要由中央财政出钱，多退耕就可多拿补贴，县乡政府也积极性高涨。
　　
    1999年，退耕还林政策在四川、甘肃、陕西三个省试点，2000年推向长江上游和黄河中上游地区13个省174个县。很快全国退耕面积就超过计划。据国家林业局统计，2000年全国退耕还林面积为573万亩，到全面推开的2002年，全年高达3375万亩，2003年更是达到创纪录的5050万亩。
　　
    2003年3月，新一届政府上任后，对退耕还林推进太快的问题有所察觉，并委托中国国际工程咨询公司组织专家进行“退耕还林项目中期综合评估”。该评估认为，与国家林业局2.2亿亩的估计不同，中国需退耕造林的耕地约为1.48亿亩，已完成退耕1.08亿亩。
　　
    评估调查组发现，虽然造林保存情况较好，但经济林种植比例偏高，造林初植成活率低，农民普遍要补种二到三次，多的达五至六次，造林成本高，种苗费普遍不足。相当多的地方还发生了基层干部侵占、挪用农民退耕补贴的问题。
　　
    尽管退耕还林推进太快、存在底数不清等问题，但退耕还林也确实改善了自然生态。据官方统计，八年来，通过大规模还林还草，退耕还林工程区的森林覆盖率平均提高两个多百分点，其中内蒙古提高近4个百分点，陕西延安提高约25个百分点。
　　
    不过，由于退耕还林的财政补助期限为五至八年，期限较长，各地退耕造林大幅超过计划，也增加了中央财政的负担，引起了有关部门和决策者的注意。
　　
    正在这时，2003年10月粮价逐渐上扬，引发决策者对粮食短缺的担心。退耕的节奏太快与粮食涨价相互作