预算公开百年梦

2010-3-29 作者：○梁发芾阅读：

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　　“两会”召开前夕，人们对于预算公开的呼声，似乎更加强烈了。不久前，财政部也发话说，要安排部署各地进行预算公开的工作。政府预算公开是中国人整整一百年的梦想，现在，终于到了有望圆梦的时候了。
　　中国古代财政本无预算一说，更不存在预算公开的思想与实践。“预算”与“预算制度”都是舶来品，它起源于英国，通过日本进入到中国人的政治生活之中。
　　晚清时期的驻日公使黄遵宪，在他1895年刊行的《日本国志》一书中最早介绍了西方的预算制度：“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，一一普告于众，名曰预算。及其支用已毕，又计一岁支出，某项费若干、某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算。其征敛有致，出纳有程；其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥；取之于民，布之于民；既公且明，上下平信。”又称“日本仿泰西治国之法，每岁出入，书之于表，表示于民。”
　　这就是今天我们所熟知的“预算”的来历。黄遵宪介绍的日本预算制度，是明治维新后向西方学习而设立的制度。黄遵宪的介绍给予当时中国人的最大亮点是：西方和日本的预算制度将政府的收支“一一普告于众”、“表示于民”，是向社会公众公开的。这是中国传统财政所无法想象的事情。
　　中国传统皇朝财政一直实行秘密财政。政府收支数据和支出方向，只有皇帝和高级大臣掌握。而在历史上大多数时期，中国财政又分为皇室财政和政府财政。即使政府高级官员知晓政府财政收支情况，而对于皇室财政，高级官员也不知其详。宋朝的皇帝规定，皇室财政管理者如果对外透露皇室财政的收支秘密是要杀头的；明朝的皇帝在江山风雨飘摇的时候向人民强派军费，向大臣强索捐款，但是，李自成进入北京后发现皇帝小金库里有数千万两的银子，而这些银子，政府高官也是不知道的。甚至在唐朝，有的皇帝竟将政府财政交给太监管理，政府高官不知道政府财政的底细。
　　中国皇朝实行秘密财政，是因为在古代，人们普遍认为，缴纳皇粮国税，是作为臣子与百姓的普遍义务，皇粮国税一旦上缴，这些钱粮如何支配，是皇帝自己的私事，臣民们是没有资格去过问的。因此，历史上秘密财政运行数千年，没有任何一个思想家提出让皇帝公开每年的财政收支情况。相反，历史上的思想家反而强调“民可以乐成，不可以虑始”，将老百姓排除在决策的大门之外；更有甚者，他们强调“事以密成，语以泄败”，崇尚策略、阴谋、权术，视人民为大敌，财政收支的公开透明是执政的大忌。因此，中国的留学生和驻外公使们，在西方和日本发现这些国家将财政收支情况“书之于表，表示于民”的时候，其惊讶之情，是可以想见的。
　　这些人很快就发现了公开透明的预算制度是这些国家繁荣富强的制度基础。驻英公使郭嵩焘说，英国正是由于有这样的先进财政制度，“而后知其君民上下，并力一心，以求制治保邦之义，所以立国教千年而日致强盛者也”。既然预算公开有这样的好处，中国先知先觉的知识分子也就发出在国内建立预算制度、预算公开的呼声和请求。这些呼声和请求通过大众传媒的报纸发表出来，产生了巨大的影响。1906年11月6日《南方报》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》一文，深入介绍了西方预算制度，指出：“国用之支出亦为民也，支出为民，故不得不邀民之许可，欲民许可，不得不受其监督。预算者，受民之监督之凭证也”。1907年4月21日，《时报》发表《论国民当知预算之理由及其根据》，说：“租税征之于民，用之何途，但使国民知之。若但供政府之浪用，纳税者其能无怨望乎？我国以财政困竭之故，百端罗掘以要需，然其充何用之费用，吾民不得而过问也。今拟编制预算案，是欲公示于民矣。”道理说得已经非常透彻，今天呼吁预算公开的理由，不过是对这些理由的复述。
　　在建立公开透明的预算制度的呼声压力下，1910年满清政府仿效西方国家，试办宣传三年预算，并向社会公开，开中国历史上政府预算的先河，是清朝崩溃之前最后的回光返照。
　　屈指算来，从上世纪初呼吁建立公开透明的政府预算，到1910年第一次并不成熟的政府预算编制，至今已经整整一百年。一百年间，预算公开的道路可谓艰难曲折。现在，预算公开仍然没有落到实处，人们仍然不能详尽系统地了解政府支出的具体细节，无从监督政府的每年数万亿的收入到底做了什么、做得怎么样。因此，预算公开，到了圆梦的时候，但是，圆梦的路，或许仍然充满荆棘。
　　【原载2010年2月27日《中国经营报·经济思想史》】

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