当前，世界经济增长仍未出现明显起色，中国的经济运行则处在中长期潜在经济增长率下降和短期周期性弱复苏交织状态的阶段，结构性矛盾突出，运行风险增加，波动性加大。在这种情况下，要坚持既定的宏观调控政策，着力通过改革释放经济增长的动力和活力，处理好稳增长、控通胀、防风险的关系，保持经济持续健康发展。
当前宏观经济运行基本特征
2008年国际金融危机爆发后，中国政府提出把保持经济平稳较快发展作为经济工作的基本目标，实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并实施一揽子“4万亿”刺激计划，到2010年底的九个季度内共投放信贷资金20万亿元，经济从2009年一季度的7%左右迅速回升到2010年初的12%左右，物价随之出现上涨。
从2011年起，中国政府把处理好“保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期”作为宏观调控的核心，并把稳定价格总水平放在更加突出的位置，适度宽松的货币政策也调整为稳健的货币政策，经济增速从2010年底的10%左右逐季回落到2011年初的8%左右，到2012年三季度进一步回落到7.4%。2012年5月，针对经济下行风险加大的情况，中国把稳增长放在更加重要的位置，陆续出台稳定经济增长的政策措施，到2012年9月，中国经济出现了企稳回升的态势。
但是，进入2013年，经济又出现了轻微下滑，工业生产者出厂价格连续16个月出现负增长，而社会普遍关心的房地产价格却涨幅较大，居民消费价格趋稳，就业增加，失业率稳定。
这说明当前中国经济偏弱但仍在合理区间内运行，经济增长速度回落到8%左右的中速水平，是人口红利逐步消失和经济增长新动力缺失导致的潜在经济增长速度减慢的结果，中国潜在经济增长速度可能已从过去平均10%左右降至目前的8%左右。
国内经济发展面临的主要问题
从当前经济运行的态势看，经济运行中存在三大严重问题，表现在：产能过剩严重、房地产泡沫突出、金融风险显现。这些突出矛盾和风险是体制改革滞后的结果，是新经济增长动力缺失的表现，是应对金融危机期间大规模扩张政策的代价。这些问题相互联系、相互影响、相互强化，处理不好，不仅会加大经济下行压力，影响短期经济增长，也会降低潜在经济增长水平，影响中长期经济发展。
——产能过剩问题。中国的产能呈现行业面广、绝对过剩程度高、持续时间长等特点。产能过剩行业已从钢铁、有色金属、建材、化工、造船等传统行业扩展到风电、光伏、碳纤维等新兴战略性产业，许多行业产能利用率不足75%，处于严重过剩当中，有的处于绝对过剩状态。
目前，产能过剩行业的投资仍在增长，而且大部分为现有水平的重复投资，新的中低端产能继续积累，有可能导致过剩程度进一步加剧。在中期潜在经济增长速度下降的背景下，如果不能加快淘汰和兼并重组，产能过剩行业的利润会继续下降，优秀企业也难以发展壮大。
中国产能过剩形成的原因大致有三种理论解释：
一是“周期波动说”。在经济复苏和繁荣阶段，产能增加，在经济衰退和谷底阶段形成产能过剩。
二是“过度竞争说”。可用企业投资行为的“投资潮涌”现象来解释。单一厂商投资决策的个体理性与参与市场投资众多厂商的有限理性的矛盾，导致产能过剩。中国处在世界产业链的末端，在产业升级中，企业在哪个产业是新的、有前景的产业上，有发达国家的经验作为参考，很容易出现“英雄所见略同”，同时投向相同的产业，于是，“投资潮涌”会像波浪一样，一波接一波出现。在每一波开始时，企业有很高的投资回报预期，金融机构也认为是好项目而竞相支持。等到企业完成投资，不可避免地出现严重产能过剩，导致企业普遍开工不足、大量企业亏损破产、银行呆坏账急剧上升的严重后果。
三是“结构体制说”。财政分权和以考核经济增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的干预投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，特别是对于具有高投入、高产出的行业，无论从政绩还是从财政收入、就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业在本地投资，恰恰这些领域国企比重最大；而土地所有权的地方垄断和金融体系的软预算约束，使得为企业提供低价土地、减免税收等补贴措施，帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的主要方式，并成为地区之间竞争的具体形式和核心内容。企业的投资行为被扭曲，进而导致产能过剩。
从2009年以来中国经济运行的特点看，有效需求不足不是当前产能过剩的主要原因。过度竞争也不会导致产能长时间、大面积、高幅度的过剩。政府干预和国有企业改革滞后等体制性问题才是产能过剩的根源。
——金融领域潜在风险问题。2009年以来，为拉动经济增长，在地方政府不能举债的现行财税体制约束下，地方政府通过融资平台公司举债投资基础设施建设，发展本地经济。在信贷货币大力度投放的支持下，融资平台公司负债增长较快，预计到2013年，这项信贷规模总额将超过12万亿元，而这些负债中85%左右依靠出售土地的收入支撑借贷和偿还。2010年底，为防范融资平台的贷款风险，国家出台规范融资平台的措施，控制融资平台贷款存量，并对部分融资平台偿还贷款给予了三年展期。
为继续给基础设施建设投资融资，同时商业银行和其他金融机构为降低资金成本增加收益，开始大规模扩张影子银行业务。中国的影子银行主要表现为银行的表外业务（如理财及银行承兑汇票等）、非银行金融机构的融资服务和民间借贷。到2013年年中，影子银行余额规模预计超过20万亿元。影子银行资金来源与投资标的不对应，资金期限错配严重，监管难度大，扩张速度快，信用违约风险不断提高。
目前，中国经济领域出现“金融热、实体冷”的背离现象，表现在货币供给在存量较大的基础上继续较快增长，而经济增速与物价涨幅有所回落。究其原因，一是地方政府融资平台负债增长较快，部分企业因效益下滑无力偿还贷款，大量货币资金被用于“借新还旧”。二是居民和部分企业热衷于理财和房产投资，大量社会资金“避实就虚”。三是部分资金通过理财产品等形式在金融机构之间互相持有，并未用于实体投资，且资金期限错配，一旦国内外经济金融形势发生变化，又会出现短期流动性不足，影响实体经济的资金供给。
6月末，美联储宣布适时退出量化宽松政策后，外汇流入减少，短期内银行间资金骤然紧张，同业拆借利率大幅飙升，引发股票市场恐慌性暴跌。随着地方政府融资平台进入偿债期，企业兼并、破产增多，部分理财产品信用违约风险提高，金融风险增加，金融对经济增长的支撑作用下降。
——房地产问题。房地产是国民经济的支柱产业，房地产开发投资带动了钢铁、水泥、建材、工程机械等重工业和家电、家居消费用品等轻工业的发展，并且地方政府土地出让收入也与房地产市场运行高度相关。
2010年以来以限购限贷为核心的房地产调控对房地产开发投资产生了抑制作用，却并没有抑制住房价的上涨。2012年6月以来的实际情况也表明，与房地产调控有关的政策包括货币政策稍有放松，房价就会反弹。今年2月，国家出台了力度超出预期的新“国五条”。从长期政策效应看，新“国五条”是有利于建立健全房地产市场稳定健康发展的长效机制，但从短期效应看，新“国五条”有一定的逆调节效应。如二手房个人所得税严格按照差价20%征收，将提高二手房交易成本，社会预期赋税将转嫁于购房者，则打击刚性需求；再如，新政策抑制二手房交易，使得房地产市场供给减少，将进一步推高新房价格，从而带动房价整体上涨；还如，部分购房需求由于成本负担上升，将暂缓释放，这部分需求继续滞留在房屋租赁市场，短期内将抬高房租价格。
房价持续快速上涨，明显超过居民承受能力，阻碍了城镇化的发展，导致居民和企业热衷于房产投资，从而对实体经济产生了挤压。同时，也严重压缩了货币政策放松的空间，成为现阶段宏观调控政策的重要瓶颈。中国房地产的核心问题在于土地制度、地方政府的土地财政和依靠土地经济的地方基础设施建设融资模式。
政策与改革选择
当前和今后一个时期，中国的政策目标应该是切实处理好融资平台公司、影子银行、房地产行业存在的风险，淘汰过剩产能，降低融资平台、产能过剩行业和房地产业的债务，培育新经济增长点，使经济持续健康发展。这需要从加快政府行政管理体制、国有企业、要素价格、财税体制、金融体制、土地制度等方面的改革入手。
从目前的改革条件和紧迫性看，应先推出行政管理体制、要素价格和国有企业的改革，其次推动金融体系的改革，然后择机全面推动财税和土地制度改革。因此，要认真贯彻落实中央的既定方针，实施积极财政政策和稳健货币政策，为中国经济稳定增长赢得时间和空间。同时，要着眼长远，旗帜鲜明地推动改革开放，提出改革开放的路线图和时间表，以增强社会信心，稳定市场预期，释放经济增长动力和活力。
——坚定实施积极的财政政策和稳健的货币政策。发挥好宽松财政政策支持经济发展的作用，切实落实好已经出台的减轻企业负担的政策措施，积极推动营改增工作，严防地方政府变相征税，严禁征收过头税和过头费。适度增加中央财政的赤字水平，保持财政支出强度，中央政府预算投资、民生支出等重点领域资金要落实到位，严格控制一般性支出。货币政策坚守“稳健”，既要避免银根宽松使融资平台债务规模和影子银行规模进一步膨胀，房地产价格过快上涨，也要避免银根收紧使债务资金链断裂，金融风险暴露，影响短期经济增长。根据外汇占款变化、市场资金需求变动等方面的情况，灵活运用公开市场操作工具，保持银行间市场流动性合理适度。
——着力挖掘内需潜力。增强消费对经济增长的基础作用。加快落实收入分配改革指导意见，切实提高居民收入在国民收入中的比重，从根本上理顺居民、企业和政府之间收入分配关系；明确农业转移人口在城镇落户政策，探索建立政府、企业、个人共同承担的市民化成本分担机制，推进农业转移人口市民化，释放其消费潜力；大力培育信息消费、环保消费和社区消费等新的消费增长点。充分发挥好投资对经济增长的关键作用。继续支持铁路、市政等基础设施、环保和保障房建设等重点领域投资；加大对油气资源勘探和开采、进口码头和储运设施的投资；对制造业、服务业企业投资项目进一步放松管制，满足环保等外部性条件的项目迅速放行。
——加快推动行政管理体制、要素价格和国有企业的改革，下决心调降过剩产能。政府干预和国有企业改革滞后等体制性问题是产能过剩的根源，要加快经济体制改革，限制地方政府干预微观经济的行为，主要依靠市场经济办法，辅之以法律法规和必要的行政手段调整过剩产能。
一是改革以GDP增长为考核重点的政府官员政治晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。简政放权，减少政府审批事项。
二是加快国有企业改革，国有企业要坚决退出一般竞争性领域，确保各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护，利用公平竞争机制将落后产能淘汰出局。
三是完善资源性产品价格形成机制。理顺土地市场的价格形成机制，从根本上杜绝地方政府通过低价甚至零地价供地为企业提供补贴。完善资源性产品价格形成机制，使价格真正体现资源稀缺程度和环境成本，减少通过转嫁资源环境成本获益的项目上马。
四是改革现有的环境保护体制，保障环境保护相关法规的严格执行，防止地方政府以牺牲环境为代价吸引资本流入，鼓励公众广泛参与监督。
——把金融体制改革作为未来经济体制改革的抓手和切入点。近年来，利率市场化和汇率形成机制有所深化，这为进一步推进金融改革奠定了基础。为配合行政审批改革和要素价格改革，也必须通过金融改革建立起约束地方政府直接干预金融机构的机制。
一是要加快推进利率汇率市场化，逐步扩大存贷款利率浮动幅度，使利率反映资金的供求价格，增强汇率弹性，消除利率汇率管制导致影子银行无序发展的乱象。二是发展民营金融机构和面向小微企业、“三农”的中小金融机构，推进存款保险制度。三是完善对重要金融机构的监管，在杠杆率、流动性、风险拨备等方面建立严格的标准和监管要求。四是加快资本项目可兑换的进程，力争在2015年实现资本项目基本可兑换。
——加快制定财税体制改革方案，积极防范和化解地方债务风险。中国的财税改革已经严重滞后，中央与地方事权财权没有划清，营业税改征增值税尚在试点，省以下分税制尚未开展，全面铺开财税改革的条件不成熟。未来可在以下方面作出调整：
一是调整财税体制，理顺中央与地方之间的利益分配机制，增加地方政府税源和收入，把房地产税、资源税、消费税划归地方政府。
二是尽快建立并完善地方政府债券发行制度，允许地方政府合理举债，加大财政部代发地方政府债的力度，一些必须由财政投资建设的项目，可由财政部代地方政府发行债券。
三是加大对地方政府融资平台的清理和规范力度。针对目前地方政府融资平台定位过宽、数量过多以及资金分散的状况，国家应制定统一标准，将地方政府融资平台严格限制在基础设施建设等领域。凡是民营企业能做的事情尽量让民营企业去做，只有民营企业做不了、做不好的事情，才可以由地方政府融资平台来承担。建立地方政府融资平台的信息披露制度，及时将融资平台的资金状况、负债水平以及项目效益等公之于众，接受地方人大以及社会的监督。
四是建立有效的偿债机制，地方政府可以通过出售、转让或证券化国有资产偿还债务。允许设立各种基金包括离岸市场人民币基金参与证券化地方政府平台债务的处置，发展特许经营。
五是研究中央政府救助地方政府的条件和惩罚措施，包括官员考核、中央财政转移支付等，约束地方政府的行为。
——进一步完善房地产调控政策。建立健全农村土地产权确权、登记、颁证制度，在保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的同时，切实降低土地交易环节的价格，减少地方财政对土地的依赖。尽快扩大房产税征收范围，按照人均居住面积征收累进房产税，大幅增加住房持有成本，挤出投机投资房源，增加市场供应量。加快推进不动产统一登记制度的实施，挤出部分非自住以及非正当获得的房源。增加中小户型、中低价位商品房供应，有效加大保障房供给，满足普通居民刚性需求。降低交易环节税费，切实减轻普通老百姓购房成本。■
作者为国家信息中心经济预测部主任